Agama, Kepercayaan, dan Hermeneutika Konstitusi

Pada 7 November 2017 Mahkamah Konstitusi (MK) mengeluarkan putusan mengenai kolom agama di kartu identitas bagi penghayat kepercayaan. Putusannya ada dua.

Pertama, aturan mengenai keberadaan kolom agama di kartu identitas, yaitu Pasal 61 ayat 1 UU 23/2006 tentang Administrasi Kependudukan (Adminduk) dan Pasal 64 ayat 1 UU 24/2013 tentang Perubahan atas UU Adminduk, batal dengan syarat kata “agama” di pasal itu tidak dimaknai juga mencakup “kepercayaan”.

Kedua, aturan mengenai pengosongan kolom agama bagi penghayat kepercayaan atau penduduk “yang agamanya belum diakui”, sebagaimana termaktub dalam Pasal 61 ayat 2 UU Adminduk dan Pasal 64 ayat 5 UU Perubahan atas UU Adminduk, batal tanpa syarat.

Apa alasan MK mengeluarkan putusan itu? Penjelasan detailnya dapat dibaca di Putusan MK itu (156 halaman), tetapi perbolehkan di sini saya merangkumnya: aturan itu mengandung perlakuan yang berbeda dan diskriminatif tanpa alasan yang memadai antara pemeluk “agama-agama yang diakui” dan penghayat kepercayaan, hal mana bertentangan dengan semangat dasar Konstitusi/UUD 1945 mengenai kewajiban negara atas pemenuhan hak kebebasan beragama untuk setiap warga negara dan prinsip kesetaraan di muka hukum. (Catatan bagi yang belum tahu: tugas utama MK bukan menjawab apakah aliran kepercayaan dapat disebut agama atau tidak, melainkan menjadi penafsir Konstitusi dan menghakimi selaras/tidaknya suatu UU dengan UUD 1945.)

Yang menarik sekaligus mendorong saya untuk menulis ini ialah argumen MK di balik putusan itu dan uraiannya mengenai kemungkinan-kemungkinan tafsir dari UUD 1945. Kalau boleh saya peras, premis paling dasar dari argumen MK itu ialah: UUD 1945 memperlakukan kepercayaan sebagai bagian dari agama di satu sisi, dan memperlakukan keduanya sebagai berbeda namun setara di sisi lain.

“Agama” dan “Kepercayaan”

Dalam pemaparan MK mengenai pandangan Konstitusi terhadap agama dan kepercayaan (lihat Putusan MK, halaman 137-146), tiga ayat UUD relevan disebut.

Pertama, Pasal 28E ayat 1: Setiap orang berhak memeluk agama dan beribadat menurut agamanya, memilih pendidikan dan pengajaran, memilih pekerjaan, memilih kewarganegaraan, memilih tempat tinggal di wilayah negara dan meninggalkannya, serta berhak kembali.

Kedua, Pasal 28E ayat 2: Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya.

Ketiga, Pasal 29 ayat 2: Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu.

Dua pasal pertama ditambahkan dalam amandemen kedua pada tahun 2000 dan masuk dalam Bab XA terkait Hak Asasi Manusia (HAM). Pasal yang terakhir masuk dalam Bab XI terkait Agama dan tak berubah sejak UUD 1945 pertama kali disahkan. MK menjelaskan bahwa dua pasal pertama merupakan “pengakuan konstitusi (negara) terhadap hak atas kebebasan beragama dan berkeyakinan”, sementara pasal terakhir berisi “penegasan atas peran yang harus dilakukan oleh negara” untuk menjamin dipenuhinya hak itu. Karena merupakan bagian dari HAM, MK menjelaskan bahwa hak beragama dan berkeyakinan adalah hak alamiah, bukan pemberian negara, dan tidak dapat dikurangi dalam kondisi apapun. Kewajiban negara adalah untuk menghormati (to respect), melindungi (to protect), dan memenuhi (to fulfill) hak itu, sebagaimana diamanatkan Pasal 28I.

MK dalam Putusan itu menguraikan bahwa kata agama dan kepercayaan  dalam Pasal 29 bisa dipahami sebagai dua hal yang berbeda jika dimaknai secara tekstual. Ini karena ada kata penghubung “dan” di antara dua kata itu. “Ditinjau dari aspek perumusan norma, penggunaan kata ‘dan’ menunjukkan sifat kumulatif,” demikian tulis Putusan MK.

Hal yang mirip juga terjadi dalam Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia dan Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik (ICCPR). Bedanya dengan UUD 1945, kata penghubung yang dipakai dalam dua piagam internasional ini adalah atau (“religion or belief”). Bila dan mengandung makna kumulatif, atau mengandung makna alternatif. Meski demikian, implikasinya sama: keduanya (agama/religion dan kepercayaan/belief) adalah dua hal yang berbeda.

Namun MK kemudian menjelaskan bahwa pasal-pasal itu perlu dipahami melalui “semangat di balik perumusan norma” dari pasal-pasal itu. Merujuk ke catatan sidang-sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK), khususnya dari rapat Panitia Perancang UUD pada 1945 yang diketuai Soepomo, pada mulanya rancangan Pasal 29 ayat 1 berbunyi: Negara berdasarkan atas Ketuhanan dengan kewajiban menjalankan syariat Islam bagi pemeluknya.  Rancangan awal Pasal 29 ayat 2 juga tak mengandung frasa “dan kepercayaannya”, hanya agama saja. Frasa “dan kepercayaannya” ditambahkan atas usul Wongsonegoro, yang nantinya menjadi menteri pendidikan dan kebudayaan, juga sempat menjadi wakil perdana menteri, dan kemudian mendirikan Badang Kongres Kebatinan Indoneia/BKKI. (Jadi, orang yang berasal dari kelompok yang belakangan disebut “aliran kepercayaan” juga ikut berperan dalam perumusan Konstitusi.)

Mengutip keterangan Soepomo dalam rapat BPUPK, MK menjelaskan bahwa dalam proses perumusannya, Pasal 29 ayat 2 ditujukan untuk menghalau kekhawatiran orang-orang non-Islam; bahwa kemerdekaan mereka dalam beragama tetap dijamin dan kata kepercayaan tidak dimaksudkan sebagai sesuatu yang terpisah dari agama. Persisnya, seperti tertulis dalam Putusan MK itu, “Pencantuman kata ‘kepercayaan’ tersebut untuk tujuan agar pemeluk agama selain Islam tetap dijamin haknya untuk menjalankan agama sesuai dengan kepercayaannya.”

Dalam proses perumusan Pasal 28E, yang ditambahkan belakangan dalam bab tentang HAM, halnya juga demikian. Pada mulanya agama dan kepercayaan tidak dipahami sebagai sesuatu yang terpisah dan diletakkan dalam satu ayat. Namun dari hasil diskusi antarfraksi pada waktu itu mengenai beda antara bab tentang HAM dan bab tentang Agama, dua hal itu diletakkan dalam dua ayat yang berbeda; agama di ayat 1 dan kepercayaan di ayat 2. Namun meski diletakkan dalam dua ayat yang terpisah, keduanya  berposisi setara.

Karena setara, maka perlakuan berbeda terhadap keduanya tanpa dasar yang masuk akal (“reasonable grounds”—ini istilah yang dipakai MK sendiri) merupakan bentuk diskriminasi dan karena itu bertentangan dengan prinsip kesetaraan di muka hukum (equality before the law). Inilah argumen penyokong putusan kedua mengenai pembatalan aturan pengosongan kolom agama bagi penghayat kepercayaan. Di sisi lain, karena kepercayaan dalam Pasal 29 merupakan bagian dari agama, putusan MK pertama menyatakan bahwa kata agama dalam kartu identitas harus dimaknai mencakup kepercayaan juga.

Refleksi

Tampak dalam uraian MK itu, proses penafsiran Konstitusi tak sesederhana membaca pasal-pasalnya secara sekilas. Bila merujuk ke diskursus hermeneutika, MK tampaknya tak mengadopsi pendekatan tafsir yang mengunggulkan nalar tekstual (tapi tidak niscaya literal) dalam menggali makna teks. MK memakai pendekatan hermeneutis bahwa makna asli teks berada dalam kehendak pengarang (authorial intent).

Kecenderungan posmodernis adalah pada yang pertama, dan menyatakan bahwa poros penggalian makna adalah teks itu sendiri sementara kehendak pengarang bersifat sekunder atau malah tak relevan sama sekali (istilah populernya: “pengarang mati”, l’auteur est mort). Dalam kecenderungan ini, makna selalu berupa hasil interaksi dunia pembaca, yang selalu membawa prakonsepsi tertentu, dengan dunia teks (fusion of horizons, jika ingin memakai istilah Gadamer). Dalam pendekatan ini, kehendak pengarang tidak bisa diraih dengan objektif dan setiap usaha untuk meraihnya selalu merupakan bagian dari proyeksi subjektif pembacanya—maka ada istilah “intentional fallacy”. Dalam pendekatan ini, makna teks bisa bertentangan dengan apa yang pada mulanya dikehendaki pengarang.

Pendekatan tentang kehendak pengarang sebagai sumber makna yang benar adalah kecenderungan utama pendekatan modern dan klasik. Dalam pendekatan ini, di samping persoalan gramatika, makna harus diperoleh melalui merekonstruksi pikiran dan psikologi pengarang (dengan divination, jika ingin memakai istilah Schleiermacher).

Dua pendekatan itu menjadi salah satu perdebatan utama dalam kajian hermeneutika. Ada aliran-aliran yang berada di wilayah antara keduanya, yang bisa diletakkan dalam satu spektrum antara yang esktrem objektivis dan ekstrem subjektivis.

Dalam perbincangan mengenai tafsir konstitusi ini, satu hal yang lain turut memicu pikiran ialah apakah pendekatan tafsir MK terhadap Konstitusi itu selalu konsisten demikian. Anggaplah bahwa prinsip umum dalam tafsir MK terhadap Konstitusi ialah dengan merujuk pada kehendak para perumus.

Ambil contoh kasus uji materi (judicial review) terhadap UU Pencegahan Penodaan Agama (UU PPA atau PNPS 1/1965) pada 2010. Dalam Putusan MK mengenai UU PPA ini, tampaknya MK memakai nalar yang tekstual. Argumen utama MK untuk mempertahankan konstitusionalitas UU PPA—perbolehkan di sini sekali lagi saya rangkum—ialah bahwa UU PPA sudah sejalan dengan klausul tentang pembatasan HAM dengan “nilai-nilai agama” sebagaimana tertera di Pasal 28J ayat 2 UUD 1945.

Pasal 28J ayat 2 UUD menyatakan empat pertimbangan untuk membatasi HAM, yaitu moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum. Dalam ICCPR yang telah diratifikasi Indonesia, nilai-nilai agama tidak ada disebut sebagai pembatas HAM. Yang disebut sebagai pembatas HAM dalam ICCPR adalah: national security, public order, public health or morals or the rights and freedoms of others. Menurut MK, adanya “nilai-nilai agama” di situ karena dasar negara kita (Pancasila) bukan sekuler, melainkan mengandung prinsip Ketuhanan Yang Maha Esa.

Di sini, tampaknya MK tidak memakai pendekatan ala authorial intent itu. Kalau memakai pendekatan ini, ada beberapa hal kritis yang bisa diajukan. Bila melihat aspek keredaksiannya (wording), khususnya di bagian Penjelasan-nya, PNPS 1/1965 tampak sekali dibuat untuk menyasar “aliran kebatinan”, yakni agar dibina oleh pemerintah ke arah Ketuhanan Yang Maha Esa. Pertanyaannya: Apakah para perumus PNPS 1/1965 itu juga menghendakinya untuk ditujukan kepada, misalnya, kelompok kecil di internal Islam seperti Ahmadiyah dan Syiah? Pertanyaan lain: apakah mendasarkan PNPS 1/1965 yang dibuat di era Demokrasi Terpimpin yang oriter dengan pasal di bab tentang HAM di UUD yang dibuat di era Reformasi bukan suatu hal yang anakronistik? Di atas segalanya, apakah jaminan kebebasan beragama dan berkepercayaan di Pasal 29 UUD 1945 yang dirumuskan para pendiri bangsa tidak mencakup kelompok-kelompok minoritas yang pada era pasca-Reformasi disasar dengan UU PPA?

Di sini, metode tafsir atau hermeneutika Konstitusi merupakan hal yang amat krusial.

 

 

____________________

Hasyiyah: Dalam kajian linguistik Arab (studi saya waktu S1), dua corak pemaknaan kata penghubung seperti kasus “dan” di atas dibahas juga dalam gramatika Arab, yang dalam kajian nahwu (sintaksis) biasanya berada di bab ‘athf.

Dalam gramatika Arab ada kaidah berbunyi “al-‘athf yaqtadhi al-mughayarah”, huruf-huruf athf (dan/waw, atau/aw, kemudian/tsumma, tetapi/bal, dll) mengimplikasikan dua hal yang berbeda satu sama lain. Namun kaidah ini adalah kaidah secara umum. Ada beberapa kasus perkecualian, yang biasanya terdapat dalam karya-karya sastra (saya sangat jarang menemukannya dalam dokumen legal yang biasanya dituntut menggunakan bahasa yang jelas, tegas, dan menghindari ambiguitas).

Ada contoh kasus yang disebut dengan ‘athf al-‘amm ‘ala al-khash (meng-‘athf-kan dua kata yang mana kata sebelumnya dicakup maknanya oleh kata setelahnya. Di antara contoh klasik menyangkut ini ialah QS 15:87: Sungguh telah Kami berikan padamu tujuh yang dibaca berulang-ulang dan al-Quran yang agung (Walaqad ataynaka sab’an min al-matsani wal-Qur’an al-‘azhim). “Tujuh yang dibaca berulang-ulang” (as-sab’ al-matsani) di situ diperdebatkan maksudnya. Ada yang memahaminya sebagai tujuh surah panjang dalam al-Quran. Ada yang memahaminya sebagai tujuh ayat Surah Pembuka (al-Fatihah). Yang jelas, “tujuh yang dibaca berulang-ulang” itu adalah bagian dari al-Quran dan di ayat itu, kata penghubung yang dipakai adalah “wa”, “dan”. Contoh-contoh lain masih banyak, termasuk contoh yang sebaliknya, ‘athf al-khash ‘ala al-‘amm atau meng-‘athf-kan dua kata yang mana kata setelahnya dicakup maknanya oleh kata sebelumnya—seperti kasus agama dan kepercayaan di Pasal 29 UUD 1945 itu. Begitu.

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

About Azis Anwar

Click "menu" and then "disclaimer" for further inquiry about this blog and its author.